上海市宝山区人大常委会办公室课题组 执笔：姜金剑

　　摘要：
　　本课题借助上海市深化改革、转型发展的契机，结合建设“社会主义法治国家”过程中遇到的重点、难点问题，以培育法治意识的新视角研判在机关党员干部队伍中增强法治意识的充分必要性。尝试回答了“什么是法治意识？”、“为什么要增强机关党员干部的法治意识？”和“怎样增强机关党员干部的法治意识？”等三大问题。
　　依法治国是实现国家治理现代化的必由之路。党的十八大报告将“全面推进依法治国”确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务,对“加快建设社会主义法治国家”作了重要部署。目前，国家政治和经济体制改革迈入深水区，上海市正在积极探索和开展基层社会治理和科技中心建设，迫切需要党员干部，尤其是机关党员干部提高法治意识，增强运用法治思维和法治方式推动改革发展和维护稳定的能力。本文结合当前法治化进程中遇到的突出问题，试对法治意识培育出现困境的原因及其解决办法，作以下分析和探讨。
　　一、依法治国要求机关党员干部必须具备法治意识
　　（一）法治意识的概念与内涵
　　习近平同志指出，“法律要发生作用，首先全社会要信仰法律。如果一个社会大多数人对法律没有信任感，认为靠法律解决不了问题，那就不可能建成法治社会。”
　　法治社会是一个国家文明进步、公平正义的标志。法治是指“法的统治”，也就是法在国家与社会中占统治地位。在法治社会，国家不能简单的用法律来治理，或通过法制来治理社会和统治人民，其核心要义是指国家机器本身也受法律的约束，受法制监督，而人民群众作为主权者是法治的最高主体。
　　法治与人治、法治与法制有着巨大的差别。法治不因法律之外的社会因素而朝令夕改，不因为领导人的变动更替无常，这是法治与人治最大的不同。而法制泛指法律和制度的总称，是统治阶级以法律化、制度化的方式管理国家事务，并严格依法办事的一种原则。
　　建设法治社会必须具备法治意识。法治意识是人们对法律发自内心的认可、崇尚、遵守和服从，其包含三个方面：一是规则意识，体现对规则的尊敬。二是权利义务意识，明确“可为”与“不可为”。三是程序意识，即“程序正义重于实质正义”。只有引导全社会形成广泛的法治意识，让人民发自内心地对宪法和法律产生信仰和尊敬，把法律法规内化为心，作为自身行为准则，外化于行，积极主动遵守宪法和法律，才能为全面推进依法治国，建成法治社会，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法奠定坚实的思想基础。
　　（二）法治意识的行为主体
　　1、全民法治是社会文明进步的重要标志
　　习近平同志指出，“法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。卢梭说，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”
　　“当全社会都把法治当成一种生活方式的时候，法治中国就会形成。”全面推进依法治国，客观上需要全民法治的土壤，需要提升公民法治素养。在全社会培育形成法治意识，是一个庞大的系统工程，包括政党依法执政、政府依法行政、民众依法办事。法治最核心的要义不是法律条文的复杂严密，也不是普通民众对法律法规的深透理解，而是民众内心培育形成法治意识、法治精神和法治观念，让学法、守法成为日常行为生活的常态，并逐步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围。法治要成为一种全民信仰，成为社会文明进步的强大动力。
　　2、机关党员干部是法治的核心行为主体
　　法治的关键是依法治权，治权的对象是行使权力的机关党员干部这个“关键少数”。在法治建设中，机关党员干部既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。党的十八大报告强调法治的重要作用，就是要用法治来制约可能失控的权力，让权力在法治的轨道上有序运行。要实现全面依法治国的目标，必须紧紧抓住“关键少数”，发挥强大“正能量”。只有机关党员干部自己成为尊法学法守法用法的模范，才能以身作则，带动其他普通党员和全社会一起努力，建设社会主义法治国家。
　　机关党员干部是治国理政的主体力量，推进依法治国，必须打造和培养“法治型”机关党员干部队伍。带头学法用法，知行并重、学用结合，不断增强法治思维水平和能力，既是机关党员干部重要的政治责任，又是在当前三期叠加关键阶段，承受改革、发展、稳定这一重大考验的重要法宝。能否协调好、处理好改革、发展、稳定的关系，关键在于机关党员干部能否真正掌握法治思维与法治方式，能否提高自身法治意识和行动能力，通过建立完善和严格执行法律制度来实现民主决策、依法决策、科学决策，让党和政府的决策更多地体现法治的精神，让民众更多地参与到经济社会发展的各项决策中来，更多地感受到法治社会建设的成效并从中受益。
　　二、机关党员干部法治意识薄弱的现实表现
　　党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央多次就全面推进依法治国、建设社会主义法治国家和培育全社会法治意识提出要求部署，对社会主义法治建设规律的认识和把握达到了新高度和新境界。伴随法治建设的不断推进，机关党员干部的法治意识也在不断增强。但是信权不信法、信钱不信法、信访不信法的现象依然存在，机关党员干部的法治意识与自身所处的位置、应发挥的作用相比，依然存在不相适应之处。具体表现为：
　　（一）学法、守法跟不上时代发展的需要
　　2015年，宝山区历时半年，在全区65家机关单位开展“学法规、守纪律、讲规矩”主题教育活动，对1600余名机关党员干部开展网上测试，对159名机关党员干部（处级干部30名，科级129名）进行抽查闭卷考试。在闭卷考试中，最高分92份，最低分54分，不及格2名。考试结果表明，经过国家几十年的普法教育，机关党员干部大多已经充分认识到法律知识对于开展党政各项工作的重要性，相关部门也已将具备相应的法律素质作为选拔领导干部的必备条件。然而，在当前建设法治社会的背景下，对机关党员干部，尤其是领导干部的法治意识和法律素养提出了更高的要求。机关党员干部在学习法律法规的过程中重形式、轻实效，学习不深入、不透彻的情况普遍存在，特别是对宪法、立法法等涉及法治根本问题的认识严重不够。即使有组织学习活动，也缺乏必要的系统性。学法不精直接导致守法不严。
　　（二）权力本位思想仍然存在
　　部分机关党员干部尚未对法及法治理念形成宏观、整体把握，对民众基本权利的诉求缺乏足够尊重和重视，法治意识欠缺，存在一定的权力本位和特权思想。具体体现在：决策前调研不深入、不细致，决策时“拍脑袋”，政策执行中不注重法律程序，想到哪里就做到哪里。在进行社会治理时习惯性使用“运动式治理”的方式，时常将临时性、间断性和强制性特征明显的运动式治理作为常态化的政策工具进行实施。一定程度上体现了机关党员干部法治意识淡薄，办事爱走捷径，缺乏将执政意图通过法律法规形成规范的意识和水平。2015年，有学者[1]以上海市某区300名党员干部（多数在机关工作）为样本进行调研，报告显示：67.6%的被调查者认为“政府部门办事程序不规范、效率低”。47.4%的被调查者认为“执法机关滥用权力”。45.3%的被调查者认为“执法人员素质偏低”。部分民众心中形成了领导干部唯上不为民、脱离群众、甚至官与民争利的印象，引发社会矛盾。
　　（三）人治依然存在生存土壤
　　建设法治国家，前提是全社会对法律具有广泛的尊重、认可和遵循。近年来，有学者[2]对全国范围内1000名县处级领导干部进行法治意识问卷调研，结果显示：39.5%的被调查者认为“法律不管用”，其余多数人对当前法制建设实践的评价不高。5.1%的被调查者认为依法办事仍然停留在喊口号上，无法在现实环境中坚持实施。15.5%的被调查者承认在一般情况下会选择按照领导意图办事。法律信仰是对法的认同感和归依感，是法律具有生命力的灵魂。社会大众，尤其是机关党员干部，若对法律失去信仰，法律就会丧失稳定性，其权威也将随之消亡。缺乏对法律的信仰和信心，必然导致机关党员干部在遇到压力等特殊情况下，坚持依法办事的原则性不强，法治沦为人治。
　　（四）法律工具论仍有一定的市场
　　现行政治体制和法律体系对权力的监督仍存在不少空白，部分机关党员干部对法律还缺乏全面、正确的认识，在对法的本质和作用的认识上，持有实用主义工具论的观点。部分机关党员干部，在处理权与法的关系上，习惯性或者不自觉地把法律视为工具，即：一方面，对于人民群众，法律是约束其行为、制约其诉求的工具；另一方面，对于行使权力的部门和个人，法律则是辅助其施政和管理的工具。这极大曲解了法治的应有之意，放大或夸大法律的工具论价值，忽视法律公平正义的本质价值。这直接导致机关党员干部在行使公权力的过程中，选择性忽视一部分民众的利益诉求，以牺牲环境、忽视安全生产等代价追求经济发展增速。
　　三、增强机关党员干部法治意识的意见和建议
　　法治把权力关进制度的笼子里，权由法定，权依法使。法治意识让机关党员干部尊崇宪法、敬畏法律、信仰法治，自觉为全社会做出表率。
　　（一）弥补对宪法和人大认知的常态缺位
　　国家权力由宪法和法律赋予，机关党员干部对“权力法定”原则必须有清醒认识，对人民代表大会制度这一根本政治制度，必须做到理论清醒、政治坚定、行动自觉。习近平《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》中指出：“要逐步在广大干部群众中树立法律的权威。”法治意识是树立法律权威的内在支撑，真正的法律权威来自于自觉自愿的认同和推崇。
　　1、必修宪法和人大制度课程
　　宪法是国家的根本大法，其内涵性却经常被忽视。人民代表大会制度是我国根本政治制度和政权组织形式，其重要性却经常被低估。完善国家机关党员干部学习制度，把学习宪法和人大制度列入党委中心组、党校主体班等培训的必修课程，列入各级机关党员干部学习培训大纲，加强对宪法基本原理的学习教育，切实增强机关党员干部依法执政、依法履职意识，带头维护宪法和人大制度的权威。
　　2、挖掘仪式教育的信仰之力
　　仪式在形成习惯、培育信仰、塑造文化上拥有不可忽视的重要作用。一是积极落实宪法宣誓制度。2015年7月1日全国人民代表大会常务委员会通过关于实行宪法宣誓制度的决定，要求凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓，培养领导干部对宪法的忠诚。权力由宪法赋予，被任命者拥有权力后，宪法宣誓制度通过看得见的仪式，培养被任命者对法律的敬畏，强化被任命者对自己的约束。宣誓本身也代表了宣誓人内心的认同和良心上的约束。二是适当探索就职演说制度。经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时，公开发表就职演说，引入媒体监督和群众监督，让演说者在行使权力的过程中，为自己的演说表态践行承诺。
　　（二）全生命周期参与法律的制订与实施
　　一部法律的生命力，自立法时便已展现。参与一部“活”法律的生命周期全过程，即立法、学法、守法的过程，对于深入学习和践行法治精神，培育法治意识有着拨云见日的重要作用。
　　1、积极参与立法是本源
　　对机关党员干部进行正确的权力观教育，要从思想上树立“权力有限”的观念，而权力的起点在于立法。机关党员干部应不受工作分工限制，通过参与立法调研、征求意见、座谈会、论证会、听证会、公开征集立法项目建议、列席和旁听等形式广泛参与立法工作，有助于提升对法律本源、法律效力和法律执行的理解，深刻理解权力来自人民、权力由法赋予的内涵，并在法律生效实施后更有力地支持和配合。
　　2、切实认真学法是重点
　　学习法律是机关党员干部的必修课。一是提升法治教育的时代性。在学习法律法规的同时，注重关注当前法学前沿领域发展的新趋势和新成果，启迪机关党员干部的法治思维，引导其认知法治的内涵。二是创新法治培训方式。将案例教学、角色扮演教学等与现实环境下发生的重点、难点、热点问题相结合，引导机关党员干部进行思辨性探索，寻找探索解决问题的途径和对策，提升依法履职的能力和水平。三是强化学法路径设计。结合“七五”普法工作规划，细化各部门法治宣传教育的责任清单，切实为机关党员干部提供方便快捷的获取法律知识、解决实际问题的服务渠道，以柔性服务促进法治能力提升。
　　3、坚持正确守法是目标
　　法不阿贵，绳不绕曲，是法治精神的真谛。培养法治意识，就是要让法治成为机关党员干部行使权力的第一意识。构筑机关党员干部法治实践平台，严格要求机关党员干部依法行使权力，切实增强依法办事的意识和能力。机关党员干部在掌握知识的基础上，必须带头养成自觉遵守法律法规的思维习惯，在工作中注重运用法律分析和解决问题，培养运用法律化解矛盾、推进工作的能力，切实将法治意识内化于心，外化于行。
　　（三）创新制度的顶层设计筑牢权力牢笼
　　1、落实法治实践考核制度
　　法律制度的生命力在于执行，严格的制度执行可以有效避免“破窗效应”。将法治思维作为“校准仪”可以迅速厘清和纠正“官念”。一是书面考试以案例研判为主，在机关党员干部任前法律知识考试和公务员法律知识考试中，大量设置公共管理案例，判断机关党员干部是否具备法治意识。二是考察实际决策和工作程序，判断是否做到“法无授权不可为、法定职责必须为”，是否符合法治精神，是否遵循法律规则。三是与单位和部门的年度考核挂钩，探索建立法治指数指标，引入第三方评估渠道，公正透明公布详细过程和结果。
　　2、建立典型经验宣传激励制度
　　宣传典型经验，激励优秀团队和个人，有助于机关党员干部提升法律素养和运用法治思维处理问题的前瞻性和主动性。一是突出导向性。通过定期开展机关党员干部“法治人物”评选等方式，大力宣传法治先进人物和运用法治推进发展、破除瓶颈的典型事迹。二是突出参与性。在传统讲解的基础上，采用现场教学、案例分析、交流互动的方式，组织参加行政复议、旁听案件审理等法治实践过程。
　　3、完善权力监督惩戒制度
　　强化对机关党员干部违法行为的约束和惩戒，是维护宪法和法律权威、树立法治意识的重要途径。建立常态化行政问责和纠错机制，倒逼干部行使权力向科学化、民主化和法治化转型升级。一是探索实施现场问政质询制度。针对行政执法过程中的行政不作为或行政乱作为等违法违纪行为，调查核实后确定需重点质询的干部名单，邀请人大代表、政协委员、政风行风监督员等参加质询，并组织领导点评和群众满意度测评，有效监督干部依法行使权力。二是实施行政败诉问责制。倒逼领导干部自觉运用法治思维和法治方式开展工作，减少因行政不当引发的行政败诉和行政复议变更撤销案件。三是完善过错倒查机制。不断健全法治责任审查、引咎辞职、罢免等问责和退出机制，做到有错必纠、有责必究，减少因决策失误造成的损失和负面影响，推动政府公信力不断提升和法治环境不断改善。
　　增强法治意识，提高运用法治思维和法治方式的能力，是新时期机关党员干部必须具备的素养和能力，也是其自身建设的重要组成部分。目前，机关党员干部法治意识仍然薄弱，迫切需要提高以现代法治为核心的法治意识。只有机关党员干部充分发挥应有的示范和带头作用，不断推动全社会法治意识持续提高，社会主义法治国家方能早日实现。

　　[1] 曹秋龙：《基层党员干部法治意识调查报告——以上海市某区为例》，载《上海政法学院学报》2015年5月。
　　[2] 韦娌：《领导干部法治思维探析》，载《桂海论丛》2013年02期。