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《公共行政学》学习指导纲要——袁建萍
日期:[2008/5/19] 作者:[] 阅读数:

 

    内容提要:公共行政学是国家公务员培训必修课程之一,亦是国家机关工作人员及有志于成为国家公务员的公民必须掌握的基础理论。《公共行政》从公共行政概论、行政组织、行政领导、行政沟通、行政监督等五个方面阐述了公共行政学的基本原理,分析和展望了公共行政的理论和实践发展的历程,论述了知识经济社会对公共行政发展的影响。有助于广大公务员深刻认识公共行政的规律,提高公共行政的能力。

第一章 公共行政概论


                公共行政的含义、功能及原则

  (一)公共行政的含义
  公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义的含义包括:
  首先,公共行政是一种活动,这一活动的主体是国家行政机构,即通常所说的政府或者行政当局,不包括立法和司法机构。
  其次,这一活动的客体是社会公共事务,与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构,而这一机构在现代社会中非政府莫属。
  第三,作为一种活动,它必须依法举行,而且必须是有效的。有效包含两层含义,即有效性和效率。
  (二)公共行政的功能
  1、提供公共产品
  公共产品是和私人产品相对而言的,是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有。它与私人产品能够加以分割并且提供给不同的个人是根本不同的。公共产品同时具有非排他性和非竞争性两个基本特征。
  公共产品的范围十分广泛,从政治、法律、国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施,到城市规划、公共道路、环境治理、环境卫生、防病防疫、天气预报、科学研究以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育以及抗旱、防洪等,都属于公共产品的范围。
  政府提供公共产品的基本方式是服务,无论是公安、法律、政府行政管理,还是教育、卫生等都是服务。
  2、实现社会公平
  社会公平有三个不同的标准:第一是贡献标准,第二是需求标准,第三是机会均等标准。
  3、实施管制
  政府发挥着为社会和市场提供必要的法律和制度的作用。管制意味着政府以法律方式对社会发展和市场运行进行规范。管制可以是经济方面也可以是社会方面的。
  市场的局限性和市场失灵使得政府管制成为必要。政府针对市场失灵的现象,设计出相应的制度来约束和规范经济主体的行为,以保证整个社会经济规范有序的运行。这些管制内容主要包括:(1)公益事业政策方面的管制;(2)保护消费者权益、信息公开、保护知识产权方面的管制;(3)针对外部不经济问题的管制;(4)针对非价值物品的管制;(5)财税、金融政策方面的管制;(6)社会福利和社会保障制度方面的管制;(7)民商法及反不正当竞争法方面的管制;(8)产业政策和振兴科技政策方面的管制;(9)保护环境、土地及自然资源、劳动保护等方面的管制。
  4、宏观调控
  政府宏观调控的主要目标是:(1)充分就业。是指非自愿失业者都能够就业。(2)稳定物价。是指一般价格水平的稳定。(3)经济持续均衡增长。(4)国际收支平衡。(5)收入公平分配,保障最低生活需要。(6)控制人口。(7)保护和改善生态环境。(8)合理配置资源。(9)控制外部性。
  (三)公共行政的原则
  现代公共行政是在一些原则的指导下进行的,这些原则是:
  1、法制原则
  依法行政是依法治国的一个核心内容。
  2、服务原则
  服务原则除了涉及一种意识之外,还涉及政府行为的两个方面,即反应和质量。
  3、效率原则
  这里的效率包含两层意思:一是政府活动的有效性,二是政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出。
  4、责任原则
  责任原则有两层含义:一是政府的行为对社会大众负责,一个轻率的鲁莽的不计后果的政府注定会给社会带来灾难。二是政府对自己的行为负责,对自身的失职、失误承担相应的责任。
公共行政的理论和实践
  西方的公共行政理论
  1、古典学派,也称程序学派和制度学派
  古典学派有三位重要的代表人物。首先被称为程序学派创始人的法国人亨利.法约尔。他的贡献在于首先提出了管理有五大功能,即计划组织指挥协调和控制。其次,他提出了著名的14项管理原则。再者,他提出了著名的“法约尔跳板”原理。
  德国社会学家马克斯.韦伯时古典学派的又一位重要代表人物。他第一次比较系统地论述了官僚制度的特征,并分析它在西欧工业社会中的作用。
  第三位代表人物是科学管理的创始人泰勒。他的科学管理思想及管理主义对管理理论与实践产生的影响是首屈一指的。
  2、行为学派
  该学派经历了一个从“人际关系”到人类行为科学的发展过程。
  3、决策学派
  西蒙在20世纪40年代出版的《行政行为:行政组织中决策程序的研究》一书开创了对决策的研究。西蒙认为“管理就是决策”。
另一个有影响的决策理论是林德布罗姆的渐进决策理论。
  4、系统学派
  切斯特巴.纳德是第一个把组织看作是一个社会系统的理论家。
  5、经济学的贡献
  20世纪80年代和90年代,经济学中的公共选择理论和新制度经济理论对西方的公共行政产生了极为重要的影响。
  西方一些主要国家尤其自20世纪80年代以来进行了大刀阔斧的改革。这一以新公共管理名义出现的公共行政改革,有以下几方面特征:(1)将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任;(2)以市场运作方式消解官僚组织的弊端;(3)引入私人部门的管理方法;(4)政府的某些功能通过市场的测试而承包出去;(5)把公众视为公共管理机构的客户;(6)在资源使用中强调削减直接成本;(7)在公共部门中引入更多的竞争。

  转型时期的中国行政
  中国公共行政自1949年中华人民共和国成立至今,经历了一个从传统向现代转变的过程,转变的基础是经济体制从原来的计划经济转向市场经济。这一转变导致了许多方面的变化。首先是政府与人民关系的变化。其次是政府职能和角色的变化。最后是政府观念的变化。在整个转型时期,中国的公共行政必须处理好以下几个问题。
  1、政府定位问题
  政府的定位问题涉及它扮演的角色及其运作方式。
  2、政府官员问题
  官员的问题在相当大的程度上决定着中国政府的命运。
  3、制度建设和创新问题
  制度建设和创新在组织结构、领导体制、运作程序和非人格管理方面显得尤为重要。
  4、依法行政问题
  转型时期中国公共管理如何在运作中摆脱人格化管理,仍然是法制建设面临的一个问题。
  5、观念更新问题
  市场体制的确立以及世界范围内一种新的经济社会形态的出现,要求中国的公共行政有一种全新的思维,这首先要求进行观念的更新。其次要有世界眼光。
  知识经济社会与公共行政
  知识经济社会的到来使公共行政呈现如下的变化:
  1、从等级行政向网络行政的发展。网络行政首先使得命令、指示、信息等不必完全通过等级进行传递,网络的传递方式既迅速且面广。其次,网络行政的公开度将得到极大的提高。
  2、从精英行政向大众自治发展。精英的“黑箱式”操作将逐渐为公众参与的运作所取代,这是一个社会最终走向民主的必然要求。
  3、从官僚式行政向企业式运作的发展。

思考题:
  简述公共行政的含义、功能与原则。
  西方公共行政理论有哪些学派?
  在转型时期,中国的公共行政必须处理好哪些方面的问题?
  知识经济社会的到来使公共行政呈现出哪些变化?


第二章 行政组织


                  行政组织及其类型
  行政组织的含义
  行政组织是一种社会组织,它一般是指为行使国家权力,管理公共事务,通过权责分配、层次结构、人员安排而构成的国家行政机关的完整体系,也就是通常所说的政府机关。
  行政组织的含义表现为两个方面:一是行政组织的结构和体制;二是行政组织的运行机制。
行政组织通常由四大要素组成:物质要素、精神要素、环境要素、目的要素。在四大要素中,组织成员及其职位构成了行政组织的两个最基本的元素。
  行政组织的目标
  组织目标是组织活动的方向,是组织奋力争取所希望达到的最后结果。组织目标关系到组织管理活动的效果。
  组织目标的作用主要有:(1)为组织的运作指明方向;(2)为组织成员的考核提供主要依据;(3)对组织成员有激励和鞭策作用;(4)为组织成员自我引导确立标准;(5)激发成员的合作意识;(6)为组织选择和运用人、财、物等资源提供依据。

  目标的确立要遵循以下几项基本原则。第一,目标要明确。第二,目标要统一。第三,目标要以社会责任为基础。第四,目标的范围要适中。第五,目标的设计要有层次性。第六,组织性质不同,目标设计也不一样。第七,目标设计要吸收全体人员参与。
  目标管理是一种通过组织管理者共同参与制定和实现目标的管理方法。
20世纪80年代以来,一种新的目标管理方式——方针管理在日本企业中得到广泛推广和运用,并开始逐步运用到政府管理之中。
  行政组织的设计原则
  综合国内外的研究,我们将组织设计原则归纳为以下几点:(1)命令统一原则。(2)精简精干原则。(3)效率原则。(4)分工协作原则。(5)权责一致原则。(6)幅度适中原则。(7)权变原则。(8)法制原则。

  行政组织的类型
  以工作性质和作用为标准,可分以下几种类型:
  1.中枢机关。 2.职能机关。 3.辅助机关。 4.幕僚机关。 5.派出机关。

  静态和动态的行政组织
  行政组织的结构
  1.行政组织结构的含义和内容
  行政组织的结构是指行政组织中各部门及其层次之间所建立的一种相互关系的模式。它包括正式组织结构和非正式组织结构两种类型。
  行政组织的结构包括纵向结构和横向结构两个方面。
  行政组织的纵向结构又称组织的层级化,是指行政组织的纵向分工,是行政组织内部各层级之间的纵向等级模式。
  行政组织的纵向结构的基本问题是确立各层级之间的隶属关系,这就必须要处理好行政层次和行政幅度的关系。行政层次是行政组织中的层级数目。
  行政幅度又称行政控制幅度,是指一个层次的行政结构或一位行政领导所能直接、有效控制的下级机构或人员的数目。科学的行政幅度的宽窄与以下四个因素有关:(1)行政层次。(2)组织内权责划分程度。(3)组织成员的素质。(4)组织机构的合理化程度以及物资设备和技术传送的先进程度等也影响行政幅度的宽窄。
  行政组织的横向机构又称行政组织的部门化,是指行政组织的横向分工,是行政组织内同级行政机关之间和机构内部各同级部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模式

  2.组织结构形式的改革
  组织结构形式的改革呈现以下新的特征:
  扁平化 就是指通过减少行政管理层次,裁减冗余人员,从而建立一种扁平化的组织结构。
团队化 所谓组织结构的团队化,就是组织结构从层级制垂直结构转向以“团队”为中心的过程化组织模式。团队化组织形式有自身的特征:(1)目标明确;(2)界限不明;(3)角色分工;(4)规模适中。

  行政组织的体制
  行政组织体制,是指行政组织结构中各层级、各部门之间的行政关系制度化的表现形式。主要有以下几种形式。
  首长制与委员会制
  首长制,又称独任制、一长制。指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。
  委员会制又称合议制。指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使,按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。
  首长制和委员会制都有优点和缺点。在行政过程中,是采用首长制还是委员会制,应视具体情况而定。
  2.集权制和分权制
  集权制是指组织的一切事务的决定权力集中于上级,下级处于被动受控地位,凡事都依据上级命令或禀承上级指示办理的组织体制。
  分权制是制组织中的下级在其管辖范围内有较大自主权,能自行解决、处理问题,不必事事请示上级,上级对下级在权限范围内的事不加过多的干涉的组织体制。
  3. 完整制与分离制
  这是依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同来划分。
完整制,又称集约制或一元统属,是指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构只受同一上级组织或同一首长的统一指挥、控制与监督的组织体制。
  分离制,又称独立制或多元统筹制,是指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制或监督的组织体制。
  层级制与职能制
  这是依据行政组织内部各机构功能与性质来划分的。
  层级制,又称分级制、直线制或科层制,指行政组织纵向分为若干个层级,每个层级的工作性质和基本职能相同,各对其上一层级负责,但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制。
  职能制,又称分职制或分部制,是指行政组织同一层级横向划分为若干个部分,每个部分业务性质和基本职能相同,但互不统属、相互分工合作的组织体制。
  在行政实践中,层级制和职能制往往结合并用,形成以层级制为基础的直线职能制。直线职能制吸取了以上两种体制的优点,并克服其缺点。

  矩阵组织体制与立体多维组织体制
  矩阵组织体制,又称项目组织体制或专案组织体制,它是为解决某项特殊任务而组建的临时性工作组织体制。
  立体多维组织是在矩阵组织的基础上,适应新形势要求而产生的一种新的管理结构体制。指一个组织机构中包含多个方面的管理机构,使组织能够取得更好的协调,更易发挥效率。
  行政组织的气候
  组织气候是指因组织成员的观点、情感、人格、态度、情绪等心理因素而产生的普遍且持久的组织气氛。
  行政组织的冲突
  行政组织的冲突的含义和必然性
  组织冲突是指组织内部成员之间、成员个人与组织之间、组织中不同团体之间,由于利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执或攻击的组织行为。它一般包括四个要素:(1)敌对者;(2)斗争;(3)目标或利益;(4)交互行为。
  组织冲突的必然性可以从以下三个方面来理解。首先是个人差异的影响。其次是专业分工的影响。第三是由于非正式组织的影响。

  行政组织冲突的类型
  现代组织学认为,组织冲突可分为组织中个人冲突、、个人与团体之间的冲突、组织中团体之间的冲突三种类型。
  解决行政组织冲突的方法
  学者劳伦斯的观点颇具代表性,他认为,解决冲突有三种方式:第一,面对问题或解决问题;第二,润滑双方分歧;第三,强迫执行;三种方式中以第一种方式效果最佳。
  非正式组织
  非正式组织的含义与成因
  在当代西方行政理论中,对非正式组织的研究起源于霍桑实验。非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致、未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识,并由此形成自然的人际关系。
  非正式组织的形成与下列因素有关:(1)个人经历因素。(2)个人兴趣因素。(3)个人价值观念因素。(4)社交因素。(5)共同厉害关系。

  非正式组织的特征和类型
  特征的主要表现如下:
  1.顺乎自然。2.内聚性。3.社会距离感消失。4.不稳定性。5.领袖人物作用较大。

  类型可按不同的标准进行分类:
  按成员构成分类,可分为垂直型、水平型、混合型三类。
  按非正式组织的性质分类,可分为积极型、中间型、消极型三类。
  按非正式组织的稳定性分类,可分为较稳定型、短暂型、游离型三类。

  非正式组织的功能
  主要有两种功能,即正功能和负功能。
  非正式组织的正功能主要表现为:(1)可以弥补正式组织的不足;(2)可以加强组织内部的意见沟通;(3)可以有助于成员内部凝聚力的增强;(4)可以使组织成员遵从团体的文化价值规范;(5)有助于对组织成员的控制;(6)可以给组织成员以社会满足感;(7)可以改善组织气候。
非正式组织的负功能主要有:(1)反对变革;(2)任务冲突;(3)转播谣言;(4)顺应控制。

  思考题:
  简述行政组织的含义和要素。
  什么是行政组织的结构?行政组织结构形式的改革呈现哪些特征?
  行政组织体制有哪些形式?
  简述行政组织冲突的含义、类型及必然性。
  如何理解非正式组织的含义、特征及功能?

 

第三章 行政领导


                  行政领导的结构和过程
  行政领导的结构
  正式结构
  行政领导的正式结构就是科层结构。科层制作为现代“官僚制”的核心特征,具有如下特点:(1)有正式规章;(2)有明确分工;(3)权力分层;(4)按正式规则发生公务关系;(5)任职资格要通过考核和任命。
  科层制的作用在于:(1)为现代组织提供了现代权威。(2)科层制中权威的承载者一般是通过对现代知识的掌握和先进管理能力的具备作为组织成员认同的文化心理基础的。(3)科层制为组织内部提供了制度化的权力——义务体系和防范越轨的制度化规范。
  非正式结构
  在任何一个组织中,既存在着在正式结构中展开的领导活动,也存在着在非正式组织中展开的领导活动。对领导者来说,既存在着正式领导者,也存在着非正式领导者。
  行政领导的过程
  行政领导过程的两个方面
  我们按照行政领导活动所依赖的资源及其内在特色,把行政领导的过程分为两个方面:一是科学化过程,二是艺术化过程。
  行政领导活动的艺术化过程
  权力运用和权威接受的艺术。

  马克斯.韦伯曾经提出过三种不同权威的理想类型:魅力型权威;传统型权威;法理型权威。
如何使下属接受领导者的权威,就成为领导活动艺术化过程的一个重要组成部分。
  从领导者自身的行为方式着眼,可以将领导者运用权力的方式分为说服、示范、命令三种。说服是权力运用中一种常见形式,也是最符合领导之本质规定的权力运用形式。
  授权的艺术
  授权的类型包括四种:(1)刚性授权。(2)柔性授权。(3)惰性授权。(4)模糊授权。

  3.用人的艺术。
  领导者用人的前提是识人断人,即对人的判断。领导者在有效地识人断人的基础上,明确了人的需要,通过满足人的需要来激发他们的工作积极性。
  行政领导的方式和类型
  行政领导的方式
  首长负责制和合议制
  任务取向的领导方式和人员取向的领导方式
  行政首长的领导类型
  独断型的领导行为模式
  放任型的领导行为模式
  民主型(也称参与型)的领导行为模式

  思考题:
  简述行政领导的正式结构与非正式结构。
  试论行政领导的艺术化过程。
  简述行政领导的方式和类型。

第四章 行政沟通

              行政沟通的含义、理论基础、原则及功能
  行政沟通的含义
  行政沟通就是开展行政工作所需要的信息传递和了解过程。
  行政沟通的理论基础

  1.民主参与理论
  2.决策理论
  西蒙指出决策有三个主要活动:情报活动;设计活动;选择活动。
  能动组织理论
  3.人格尊重理论
  尊重人格的方式很多,但尊重其言论权是其中重要的一项。

  行政沟通的原则
  巴纳德的七项沟通原则。
  孔兹和唐纳尔就沟通的原则提出三项指南:
  明确性原则;2.整体性原则;3.策略性地运用非正式组织。
  美国管理学会提出“良好沟通十戒”。
  行政沟通的功能
  收集功能;2、维持功能;3、革新功能;4、监控功能;5、协调功能。

  行政沟通的种类、方式与形态
  行政沟通的种类
  正式沟通是依循组织的层级制或组织的权力路线进行的。分三种形式:
  下行沟通 是指行政组织的管理层通过行政层级体系将信息向下级传递的过程。
  上行沟通 是指在行政组织中,下级人员向上级表达其意见与态度的过程。
  平行沟通 指组织内不相隶属的各单位的沟通。
  非正式沟通 是指不为官方所承认的工作人员之间的各种社交友谊活动或一般的传闻、谣言等。
  行政沟通的方式
  以视为媒介的沟通
  是指通过人的视觉来达到沟通目的。文字、图画或各种符号是这种沟通方式的主要媒介,而以文字沟通为主。
  以听为媒介的沟通
  即通过人的听觉来达到沟通的目的。
  以视听为媒介的沟通
  行政沟通的形态
  连串式的沟通形态
  放射式的沟通形态
  循环式的沟通形态
  放射连串式的沟通形态
  放射循环式的沟通形态
  连串放射连串式的沟通形态
  行政沟通的关系与过程

  行政沟通的关系
  1、根据有无沟通中心,可分为有沟通中心和无沟通中心的沟通关系。
  2、根据沟通方向的多少,可区分为单向沟通关系与双向沟通关系。
  3、根据沟通与组织的关系,可分为正式的沟通关系与非正式的沟通关系。
  4、根据沟通是否经由第三者,可区分为直接沟通关系与间接沟通关系。
  5、根据有无固定的形态,可分为定形沟通关系与不定形沟通关系。

  行政沟通过程
  行政沟通的过程包括以下七个阶段:
  发送者意愿的形成。
  选择发送意愿的媒介。
  将意愿转化为符号。
  决定发送的途径与时间。
  接受者注意并收受信息。
  接受者对意愿的了解。
  接受者采取配合行动。

  行政沟通的障碍及克服
  行政沟通的障碍
  1. 心理的障碍。
  2. 语言符号的障碍。
  3. 认识和理解上的障碍。
  4. 意识形态与身份地位的障碍。
  5 .组织规模、层级与专业化的障碍。
  6. 非语言符号的模糊性引起的障碍。

  (二)克服行政沟通的障碍
  针对以上行政沟通障碍形成的原因,可从以下方面进行变革来克服行政沟通的障碍:
  1. 下行沟通方式。
  2. 上行沟通方式。
  3. 语言表达方面。
  4. 沟通环境方面。
  5. 沟通手段方面。
  6. 沟通形式方面。

  思考题:
  简述行政沟通的理论基础及其功能。
  简述行政沟通的种类、方式和形态。
  联系实际试论行政沟通的关系与过程。
  浅析行政沟通的障碍及如何克服。


第五章 行政监督

                行政监督体系的构成
  一般行政监督系统
  一般行政监督系统是指各级行政机关与部门根据行政管理权限和行政隶属关系而形成的监督系统。由三个系统构成:第一,一般权限机关;第二,综合部门;第三,行政主管部门。中国的一般行政监督系统主要包括以下几个方面: 
  1、国务院
  2、国务院各部门
  3、各级行政机关的内部监督
  4、行政机关之间的监督

  专门行政监督系统
  专门行政监督系统由若干子系统构成,其中最为重要的是行政监察。
  我国现行的行政监察机关主要内容和特点包括:
  监察机关的机构设置和地位。
  监察机关的产生和内部机构。
  监察对象和管辖范围。
  监察职权。

  行政监督的内容
  行政指派监督
  根据行政指派的内容和特点,对行政指派的监督包括:
  1、行政领导是否按照自己的职权和任务制定具体的工作计划和工作分配计划。
  2、行政领导是否定期调查和分析行政机构的内部情况。
  3、行政领导是否定期考察行政人员的各项素质。
  4、行政领导在行政指派时是否考虑到工作的轻重缓急。
  5、行政领导在行政指派时是否给下级行政机关及其工作人员保留了适当的自主权。
  6、行政领导在行政指派时是否做到了行政人员的最佳组合。

  行政指导监督
  对行政指导的有效监督,主要包括三个方面:
  1、对行政指导合法性的监督。
  2、对行政指导合理性的监督。
  3、对行政指导责任性的监督。

  (三 )行政评价监督
  行政评价是指对行政机关及其工作人员所完成的工作进行考核、评估,通过评价确定奖罚的对象。行政评价一般采取定性评价和定量评价相结合的方法。
  对行政评价的监督主要包括四个方面的内容:
  1、行政评价是否具有客观标准。
  2、行政评价是否公开。
  3、行政评价是否公正。
  4、行政评价是否坚持实事求是的原则。

  思考题:
  简述一般行政监督系统的含义及构成。
  我国现行行政监察机关的主要内容和特点有哪些?
  简述行政监督的内容。

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