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《公共政策学》学习指导纲要——邱玮
日期:[2008/5/19] 作者:[] 阅读数:

第一章 公共政策概述

  一.公共政策的含义
  (一)公共政策的概念
  人们对公共政策的理解和认识很不相同,在很多场合,往往把“政策”和“公共政策”两个概念等同起来使用。在严格意义上,它们的含义是有所区别的。
  政策是一个比较宽泛的概念,其主体可以是政府、政党等政治团体以及社会团体,一些学者甚至认为个人也可以是政策的主体。公共政策则是政策的一个主要方面,其主体主要是指政府机关及其政府官员。但是,由于现代国家一般都是政党政治国家,所以,政党尤其是执政党也经常被看作公共政策的重要主体。
  一般意义上,公共政策可以被理解为政府和政党为处理公共事物、实现公共管理而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。

  (二)公共政策的特征
  第一,政治性和公共性的统一。
  第二,理论性与实践性的统一。
  第三,强制性与合法性的统一。

  (三)公共政策的价值和功能
  第一,规范和导向。公共政策作为一种行动准则和行为规范,能规范和制导人们行为,从而对社会过程和现象的发展方向、速度、规模产生制约
  第二,控制和协调。政府运用公共政策对社会公共事物中出现的种种利益矛盾进行调节和控制和协调,从而实现社会的协调发展。
  第三,管理和发展。管理社会公共生活是国家和执政党的首要职能,而公共政策则是最常用的管理手段。 

  二.公共政策的分析模型
 (一) 公共政策学
  政策科学产生于20世纪的美国。作为一门新兴学科,公共政策学的主要研究对象是公共政策这个特殊的社会政治现象,研究公共行为规范的制定和实施的本质、运作规律和方法,从而改进政策系统活动,提高公共政策质量,实现有效公共管理。
  公共政策的学科性质,可以概括为:
  第一, 阶级性与公共性的统一。
  第二, 理论性与应用性的统一。
  第三, 科学性与艺术性的统一。
  第四, 跨学科综合性。
 (二) 公共政策分析
  1. 公共政策分析的含义和要素
公共政策分析是依据一定的政策理论和知识,运用各种分析方法和技术,帮助决
策者制定和优化具体政策的过程。
  公共政策分析的要素:政策目标;备选方案;政策功效;政策标准;政策模型。
  2. 公共政策分析的原则和方法
  公共政策分析必须遵循系统性原则、预测性原则、协调性原则、信息化原则、科
学性原则、民主性原则;
  公共政策分析的方法包括系统科学方法、定性分析方法、定量分析方法、预测方法等几种基本形式。

 (三) 公共政策分析模式
  1. 内容—过程分析模式
  2. 系统分析模式
  3. 信息转换分析模式

  复习思考题:
  1. 什么是公共政策?其价值和功能有哪些?
  2. 如何分析公共政策?
  3. 简述公共政策的分析模式。

 

第二章 公共政策体系与结构

  一.公共政策体系
 (一) 公共政策体系的含义
  公共政策体系,是指政策元素之间以及不同政策单元之间相互联系并与政策环境相互作用的有机整体。

 (二) 公共政策体系的特征
  1. 整体性。公共政策体系是一个有机的整体,这是政策体系的首要的基本的特点。
  2. 相关性。指政策系统内部以及系统与环境之间的相互依存性质。
  3. 层次性。从纵向结构来看,政策体系从高层到低层分为若干等级。
  4. 有序开放性。政策体系结构和运动按照一定程序有规则地进行。

 (三) 公共政策体系的结构
  从时间和空间两个向度来划分,公共政策体系的结构可以分为纵向结构和横向结构。
  纵向结构包括总政策、基本政策和具体政策。
  横向结构包括政治政策、经济政策、文化政策、社会政策和对外政策。

 (四) 公共政策体系的功能
  第一, 自我维持功能。与任何其他系统一样,公共政策体系的首要功能是对政策体系自身生存的维系。
  第二, 综合治理功能。政策体系功能的最大优势是它可以发挥自身的整体效益,对社会环境进行综合治理。
  第三, 功能最大化。只有系统才能实现整体功能的最大化,这是建构公共政策体系的最根本原因。

  二.公共政策的运作规律
 (一) 公共政策运作规律的含义和意义
公共政策运作规律是指公共政策在对社会生活发生作用的过程中所表现出来的各种现象的本质的、必然的和稳定的联系。
  研究政策运作规律,有着非常重要的意义:
  第一, 有利于最大限度地发挥政策的积极调控作用。
  第二, 有利于正确调整各种利益关系。
  第三, 有利于正确地认识政策的地位和作用。

 (二) 公共政策效力作用规律
  政策效力是指一项政策在运作过程中对社会环境所产生的客观影响。它有正效力和负效力两种形式。
  政策效力的运作规律包括三个方面:正效力作用规律、负效力作用规律、正效力向负效力转化规律。

 (三) 公共政策利益调控规律
  政策的利益调控是指政策在干预社会过程中对社会利益的调整和控制。
  公共政策利益调控规律包括三个方面:主导群体优先规律、损益补偿规律、多数满意规律。

 (四) 公共政策生命规律
  公共政策的生命周期是指政策运行所经历的产生、发展和消亡的过程。
  政策生命周期规律包括:单项政策生命周期规律、政策现象生命周期规律。

  复习思考题:
  1. 什么是公共政策体系?它有哪些特征?
  2. 简述公共政策体系的结构与功能。
  3. 怎样理解和把握公共政策的运作规律?


第三章 公共政策过程

  一.公共政策制定
 (一) 公共政策制定的含义
  公共政策制定是政策制定者根据国家和社会面临的重大问题,提出解决方案,并使其转化为政策规范的过程。政策制定是公共政策过程的首要环节,是全部政策系统的神经中枢,是政策成败的基础。
  公共政策制定具有权威性、选择性、主导性等重要特征。

 (二) 公共政策制定者
  公共政策制定者是指直接或间接参与政策制定的个人、团体或组织,一般分为直接决策者和间接决策者两类。
  西方政治学和行政学理论提出了许多关于公共政策制定者的理论模式,主要有议会决策模式、精英决策模式、政党决策模式、团体决策模式、公民决策模式等几种模式。

 (三) 公共政策制定程序
  从宏观层面来说,公共政策制定过程就是把社会上各种利益需求输入政策制定系统中并将其转化为政策输出的过程,或者说是一个政策信息、政策资源、政策行为的输入、加工、输出和反馈的过程。
  从微观层面来说,公共政策具体的制定过程包括诊断问题、确定目标、拟定方案、优选方案、采纳方案几个步骤。
  把宏观和微观两个层面结合起来,公共政策制定的过程可归纳为政策议程的建立、政策规划、政策合法化三个基本环节。

 (四) 公共政策制定的主要模型
  1. 公共政策决策思维模式
经验决策模式:最传统的决策思维模式。指决策者依据个人决策实际经验进行公共政策抉择的思维方式。
  理性决策模式:二战后西方行为主义政治学家特别倡导的公共政策决策模式,又叫科学决策模式。指决策者采用科学实证的量化分析技术和严格的逻辑程序,对确定的公共政策问题作出最优的公共  政策方案设计和政策决定的思维模式。
  非理性决策模式:指决策者依靠直觉、信仰、意志、感情等非理性因素对公共政策作出选择和决定的思维方式。
  渐进决策模式:该模式认为政策决定是人们根据政策经验,经过政治互动和渐进调试的过程,而获得共同一致看法的政策活动。
  综视决策模式:综合理性决策模式和渐进决策模式的特点,即运用渐进决策模式方法从宏观角度找出重点政策问题之所在,运用理性决策模式方法从微观角度对重点政策问题作细微的分析决策。
2. 公共政策决策过程模式
  政治系统决策模式:政治系统的公共政策决策过程是一个包括环境、输入、要求、支持、输出和反馈等环节的有机整体。
  功能过程决策模式:公共政策活动过程是由情报、建议、规定、行使、运用、评价、终止七个相互联系的功能活动环节组成。
  制度程序决策模式:从动态的角度分析管理决策过程,其主要范畴是制度、程序、合法和结构四个方面。
  公共选择决策模式:
  追逐决策模式:

 (五) 影响公共政策制定的因素
  1. 公共政策制定的体制因素
  公共政策制定机构的设置及其权限设置,对政策设置有极其重要的影响。
  2. 公共政策制定者因素
  公共政策最终是由人来制定的,因此政策制定者的个人素质,对政策制定的影响是至关重要的。
  3. 公共政策的客体因素
  公共政策所发生作用的社会成员在相当程度上也影响着公共政策的制定。
  4. 公共政策制定的技术因素
  公共政策制定中所使用的政策制定手段和方法,对政策质量和政策结果也会产生重要的影响。

  二.公共政策执行
 (—)公共政策执行的含义
  公共政策执行是政策执行者运用各种手段来贯彻和实施政策指令,以达到预期目标的全部活动和整个过程。
  公共政策执行的性质:
  1. 公共政策执行是整个公共政策过程的有机组成部分。
  2. 公共政策执行是一系列行动构成的。
  3. 公共政策执行是一个有组织的活动系统。
  4. 公共政策执行过程实际上是一个公共政策执行主体和公共政策目标群体在相互作用中对利益加以选择的过程。

 (二)公共政策的执行者
  公共政策执行者是政策执行主体,指那些具体负责执行政策的组织和人员。从现代公共政策过程来看,各国公共政策的执行者主要包括政府行政机关、立法与司法机关、政党组织、利益集团、社会组织、社区组织和公民个人等主体。

 (三) 公共政策执行的原则和手段
  公共政策执行的原则:
  第一,坚定性与灵活性相结合
  第二,实事求是与创造性相结合。
  第三,注重整体性原则。
  第四, 强制执行和宣传教育相结合。
  公共政策执行主要的手段包括行政手段、法律和法制手段、经济手段、思想教育手段。

 (四)公共政策执行过程
  公共政策的执行过程是一个复杂的过程。这一过程分为几个环节:
  第一, 执行所做的准备。包括要做好学习和宣传政策的工作;要制定政策执行计划,即制定政策实施细则;要做好政策试点工作。
  第二, 正式执行过程中的具体活动。包括宣传解释活动;组织协调活动;监督反馈活动。
  第三, 执行活动的善后工作。

 (五)影响公共政策执行的因素
  1.公共政策执行体制。这是影响公共政策执行的首要因素。
  2.公共政策执行者。这是影响公共政策执行的最直接因素。
  3.政策客体。政策能否达到目标与广大的政策对象有直接的关系。
  4.政策本身的问题。
  5.政策执行的资源

  三.公共政策评价
 (一) 公共政策评价的含义
  公共政策评价是公共政策过程中介于执行与调整之间的重要环节。所谓公共政策评价,是依据一定的标准和程序,对政策执行的效果、效益、效应加以考察、判断和评定,并把评价结果反馈到决策部门以便对政策的前景和变迁做出决定的过程。

 (二) 公共政策评价主体
  公共政策评价的主体因不同国家的具体情况而有所不同,大体上包括政策评价人员和政策评价组织两大类。

 (三) 公共政策评价标准
  第一类是公共政策评价的一般标准, 即公共政策评价活动中共用的和通用的标准。一般包括政治标准、生产力标准、公共利益标准、社会实践标准。
第二类是公共政策评价的特殊标准,即不同类型的公共政策行为的评价有自己的特殊评价标准。主要包括成本标准、效果标准、效率标准、效益标准。
第三类是公共政策评价的主观标准,即政策评价者的主观评价标准。

 (四)公共政策评价程序
  一般包括三个步骤:政策评价的准备工作;政策评价的具体实施;政策评价的总结。

 (五)公共政策评价方法
  1. 比较分析法。政策评价中最为常用的方法。
  2. 整体评价方法。运用系统方法,侧重于从整体上评价政策。
  3. 成本效益分析方法。政策运行成本与政策实施效益加以对比的分析方法。

 (六)影响公共政策评价的因素
  4. 政策评价主体自身素质的差异。
  5. 政策目标的不确定性。
  6. 政策资源的混合。
  7. 政策评价资源的稀缺性。
  8. 政策评价的社会环境因素。

  四.政策调整与终结
 (一)政策调整的特点和作用
  政策调整是公共政策过程中不可缺少的重要环节,是政策制定者依据政策评价结论反馈的信息对政策的内容和形式予以部分改变或全部改变的行为。这是政策制定过程的延续。
  公共政策调整的特点:一是非零起点。二是双重优化。
  政策调整作为政策过程必不可少的环节,具有重要的作用:
  从积极方面来看,
  第一,政策调整可以纠正政策的偏差和失误,避免因政策失误而造成更大的损失。
  第二,政策调整可以协调各部门政策之间的矛盾和克服政策执行中的混乱现象,从而有利于政策的有序运行,发挥政策的整体性能。
  第三,政策调整可以使政策时刻与客观环境的变化保持平衡,从而保持政策的生命力。
  第四,政策调整有利于实现政策的相对稳定。
  从消极方面来看,
  第一, 政策调整涉及利益关系的重新调整,可能会挫伤一部分公众的积极性。
  第二, 政策调整可能会使一部分已经投入的政策资源不同程度地产生浪费。
  第三, 政策调整也可能引起人们对政策的怀疑,减少人们对公共结构的预期和信任。

 (二)政策调整的依据和原因
  第一, 政策目标发生了改变。
  第二, 政策环境发生了变化。
  第三, 政策的局限性和副面作用逐渐暴露出来。
  第四, 政策主体的认识不断深化。

 (三)政策调整的内容和类型
  公共政策调整是对政策系统的调整,包括对其内部的各种要素、各个环节、各个方面的调整。
其主要内容有:政策目标的调整;政策方案的调整;政策实施措施的调整;政策效能的调整;政策关系的调整。
  政策调整的类型,主要有增扩型和缩减型的政策调整;合并型和分解型的政策调整;激进型和渐进型的政策调整;终结型和延续型的政策调整。

 (四) 政策终结的含义和作用
  政策终结是指一项公共政策实施一段时间后,其正面效用已经完全失去的情况下,公共部门制定出新的政策来强制性地加以取代。
  政策终结不是一种消极的行为,而是积极的政策变迁,通过政策终结,政策获得了更新和发展。
其主要作用:
  第一.政策终结可以产生很大的政治效应,增强和提高政府的公共权威和形象。
  第二.政策终结有利于节约政策资源。
  第三.政策终结有利于促进政策的优化,有利于新政策的贯彻执行。

 (五) 政策终结的内容和方式
  政策终结的内容包括政策目标、政策计划、政策执行、政策组织和政策功能五个方面的终结。
公共政策的终结有五种具体的方式:政策废止、政策替代、政策分解、政策合并和政策缩减。

 (六) 政策终结的障碍
  公共部门要宣布某项政策的终结,现实中存在着心理上的障碍、组织上的障碍、利益集团的障碍、成本上的考虑等很多障碍。


  复习思考题:
  1. 简述公共政策制定的主要模型。
  2. 公共政策执行要经过哪些过程?
  3. 公共政策评价的方法和标准有哪些?
  4. 影响公共政策调整的因素有哪些?
  5. 如何理解政策的终结?


第四章 公共政策环境

  一.公共政策与环境
 (一) 公共政策环境的特征
  任何政策都是在一定的环境下形成和运行的,环境是公共政策运行的外部条件。公共政策的基本特征是:
  第一. 环境的多样性与差别性的统一。
  第二. 环境的稳定性与动态性的统一。
  第三. 环境的常规性与突发性的的统一。
  第四. 环境的连锁性与定向性的的统一。

 (二) 公共政策的宏观环境:一般环境因素
  1. 经济——资源环境
  指制定和执行某一项具体政策时,可能面对并以资源利用的总的经济状态,是整个世界经济的格局与运行状态、国家或地区的经济体制、经济机构、经济发展的水平、经济总量等要素的总和。
经济——资源环境对公共政策产生的影响是决定性的。
  2.政治——法律环境
  指一国或地区政治体制、政治结构、政治关系、法律体系、法律机构、执法状况和社会状况的总和。
  政治——法律环境对公共政策的制定和执行有着直接的影响。
  3.社会——文化环境
  特定的社会和文化状况如社会结构、人口规模、人口质量及分布、民族结构和分布、社会问题、社会道德水平、传统文化和社会价值取向、民族心理和社会习惯、特定的政治文化等,都会对公共政策的制定和执行产生重大的影响。
  4. 国际环境
  国际环境的基本构成因素包括国际经济环境、国际政治环境和国际社会文化环境,对各国公共政策有着深刻而复杂的作用。

 (三) 公共政策的微观环境:工作环境因素
  每个公共组织都有自己特定的工作环境,即每个具体的公共政策所处的环境实际上是具体的、千差万别的,这是公共政策所面临的微观环境。

  二.公共政策与民主
 (一) 民主制定公共政策
  民主应该贯穿于公共政策制定的整个过程,包括公共利益表达中的民主、公共政策倡议中的民主、公共决策的规则与民主等。

 (二) 民主实施公共政策
  在现代民主政治制度下,公共政策的执行和实施是民众按一定程序参与公共政策的的实施,实现民众自我管理的过程。因此,在整个公共政策执行过程中,都必须贯彻民主原则。
  1. 要树立民众史观。
  2. 政治执行的具体操作要符合民主原则,。
  3. 做好教育和说服群众的工作。

 (三) 民主监督和评价公共政策
  从民主的原则和要求出发,民众有权利也有责任对公共政策的执行和落实实施必要的监督。对于公共政策活动而言,民众的监督本质上是要求政府活动的公开,即政务公开,规则公开,程序公开。
公共政策评价是公共政策过程的重要一环,包括多种形式,政府自身的评价和专家评价都是重要的形式,但社会的评价尤其是传播媒体的评价和民众的评价更为重要,它可以弥补前两种评价的缺陷,而且从根本上说,民众对公共政策的评价同时也是对公共政策的监督。

  复习思考题:
  1. 简述公共政策的宏观环境与微观环境。
  2. 试论公共政策与民主的关系。

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