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《国家公务员制度》学习指导纲要——胡琴
日期:[2008/5/19] 作者:[] 阅读数:

第一章 国家公务员制度概述

  一、 国家公务员的涵义
  (一)国家公务员的概念
  国家公务员一般是只由国家任用,依法从事社会公共事务管理,行使国家行政权力,执行国家公务的人员。
  由于各国的历史发展不同,存在着政治、经济和文化等诸多方面的差异,各国国家公务员的内涵、职责范围乃至管理体制等都各不相同。因此,各国国家公务员概念的内延、外涵也并不一致。
  (二)中国的国家公务员
  我国的公务员是指在各级国家行政机关中行使行政权力,执行国家公务,除工勤人员以外的所有工作人员。包括各级政府的组成人员和在政府中从事党务、社团组织的专职工作人员。

  二、 西方公务员制度的形成与变革
 (一) 西方国家公务员制度的形成和发展
  西方国家公务员制度是在资产阶级革命的推动下,实现政党政治的政治产物。
  英国是世界上最早建立常任文官制度的国家。英国文官制度从19世纪中叶开始,最早可追溯到东印度公司的官制改革。1833年英国政府开始实行官职考试补缺制度,是英国人事改革的重要开端。  1853年《诺斯科—杜维廉报告》成为英国建立文官制度的理论依据,从而也奠定了英国文官制度的基础。1870年英国颁布第二个枢密院令,确立了文官的考试、录用、等级结构等重要原则。世界上第一个现代文官制度在英国正式确立。
  美国公务员制度形成经历了“个人徇私制”、政党“分肥制”到“功绩制”的过程。1883年美国国会正式通过了文官制度法案《彭德尔顿法》,正式结束了“分赃制”时期,建立了以“功绩制”为主要内容的现代文官制度。
  德国1949年制定了《德意志联邦基本法》,在文官制度方面继承了魏玛宪法的精神,对官吏制度进行了一系列改革,奠定了现代公务员制度的基础。
  法国于1945年设置了文官管理局,正式对文官制度进行改革。1946年颁布了统一的公务员法,建立了统一的现代公务员制度。
 (二) 西方国家的文官制度
  西方国家公务员制度由一些基本特征:(1)严格考核,论功行赏(2)职务常任(3)法规健全,依法办事(4)政风政纪(5)不与政府共进退,保持中立

  三、 我国公务员制度的建立和发展
 (一) 我国公务员制度的建立
  建国后相当长时期,我国的干部管理采用的是分部、分级的管理干部体制。这种体制,在初期曾经起了重要的作用,但随着社会主义事业的发展,其存在的弊端日益凸现。由于管理方法单一、僵化、管理划分的不科学,管理权限的集中,造成机关工作人员缺乏活力和创造性。
  1984年《国家公务员工作人员法》出台,1986年更名为《国家公务员暂行条例》,正式提出建立国家公务员制度,并确立为我国干部人事制度改革的重点。1993年4月正式颁布《国家公务员暂行条例》,并于同年10月1日起施行。标志着我国国家公务员制度的正式确立。
 (二) 国家公务员制度的发展
  公务员制度改革是行政体制改革的核心内容之一。
  社会主义市场经济体制的发展促进了国家公务员制度的发展。公务员制度的建立改革了原有的用行政命令配置人才资源的方式,建立了与市场经济相适应的具有激励竞争机制的职位分类制,具有引导、示范和促进作用。
  干部人事制度的重大改革推动了国家公务员制度的完善。公务员制度建立了健全的法律、法规体系,采用公开、平等、竞争、择优的方式,建立了科学的竞争机制。建立了正常的新城代谢机制,建立了勤政为民的保障机制,体现了分类管理的原则,造就了精干、廉洁、高效的政府机关队伍。
  我国政治体制改革推进了国家公务员制度的完善。政治体制改革为公务员制度指明了方向,提出了任务。公务员制度为政治体制改革提供了组织保证。

  思考题:
  1、 简述国家公务员的内涵。
  2、 简述西方国家公务员制度形成的共同特征。
  3、 试论与我国公务员制度的的发展和完善。

第二章 国家公务员的权利和义务

  一、 国家公务员权利和义务的统一

  (一) 国家公务员的权利
  国家公务员的权利,是指国家公务员在履行职责、执行公务的过程中享有合法权益,拥有法律手段和法定的条件享有合法权益,也就是说拥有法律手段和法定的条件构成了国家公务员权利的最基本特征。
  (二) 国家公务员的义务
  国家公务员的义务是指法律对国家公务员履行职责,执行公务的法定权利和行为方式的约束。

  二、 权利与义务体现的准则
  (一) 一致性准则:公务员享有执行公务所必需的权利,同时也必须履行相应的义务。
  (二) 法制性准则:国家公务员的权利受到法律保护。法律赋予了公务员同等的权利和义务,任何人不得享有特权。必须体现法律的平等性和强制性。
  (三) 自我约束准则:国家公务员代表了政府的能力和形象,必须有高尚的社会道德和自我修养。
  (四) 学习型准则:国家公务员有学习的权利,同时学习是国家公务员的义务。

  三、 西方国家公务员的权利与义务的规定
  (一) 各国公务员的主要权利:政治权利、身份保障权利、经济权利、获得报酬的权利、休假的权利、参加工会的权利、监督本人档案的权利、申诉控告的权利等。
  (二) 各国公务员的主要义务:国家公务员必须忠于国家、忠于宪法、忠于职守;必须服从命令;必须保持“政治中立”;必须严守国家机密;不得利用职权谋取非法利益;必须维护政府的形象;有义务申报个人财产;必须遵守职业道德,廉洁奉公。

  四、 我国公务员的权利和义务
  (一) 我国国家公务员的权利:1、获得履行职责所应有的权利的权力。2、非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或行政处分的权利。3、有获得劳动报酬和享受保险福利待遇的权利。4、参加政治理论和业务知识培训的权利。5、对国家行政机关及其领导人的工作,提出批评和建议的权利。6、提出申诉和控告的权利。7、享有辞职权利。8、宪法和法律规定的其他权利。
  (二) 我国国家公务员的义务:1、遵守宪法、法律、法规的义务。2、依法履行公务的义务。3、密切联系群众,听取群众意见,接受群众监督,努力为人民服务的义务。4、忠于国家,维护政府的义务。5、保守国家秘密及其工作秘密的义务。6、忠于职守,勤奋工作,尽职尽责,服从命令的义务。7、公正廉洁、克己奉公的义务。8、宪法和法律规定的其他义务。

  五、 我国公务员权利与义务的保障
  (一) 法律保障:是指国家应通过制定和颁布宪法、法律与法令以保障国家公务员的权益实现。
  (二) 组织保障:是指国家应通过立法机关、司法机关、监督机关和其他社会组织,监督国家公务员的组织实施,保证公务员的基本权利不受侵害。
  (三) 经济保障:是指国家应该为公务员的工作、学习、生活提供可靠的物质条件,从而为公务员行使自身的法定权利,奠定坚实的经济基础和社会环境。

  思考题:
  1、 简述国家公务员权利和义务的统一。
  2、 请分析我国公务员权利和义务的双重性。

第三章 国家公务员制度的管理和完善

  一、 职位分类管理

  (一) 职位分类的概念与内容
  职位分类产生于美国。
  职位分类制度是指公务员各项管理制度的基础,它以职位为对象,依据国家公务员职位,按照工作性质,难易程度,责任轻重,资格条件,分成不同的类别和等级,为国家公务员管理提供依据。
  职位分类的内容有九项:
  1、 对每一职位的工作性质、任务、功能、地位和责任工作程序等内容,进行准确和详细地记载;
  2、 根据内容和职位的要求和标准,将各种职位划归若干类别和等级;
  3、 对每一类别和等级的定义均有明确的文字说明;
  4、 根据职位分类定义和对职位的调查、分析,将职位归于相当级别;
  5、 每一职位名称应尽量表明工作性质、内容和工作责任;
  6、 确认每一职位的合理晋升和转任路线;
  7、 规定每一等级职位的高、中、低工资待遇;
  8、 让国家公务员和社会各界容易了解整个国家公务员职位分类计划;
  9、 公务员的职位分类,可分为职位、职级、职等、职系、职类等几个方面。
  (二) 职位分类的功能
  在复杂多样的公务员职位中建立起排列有序的职位结构体系,使每个具体职位都能在结构体系中找到一个相应的位置。
  正确指示每个职位的特点和任职条件,以此为人事任免、录用、调配、培训和考核、奖惩等人事管理活动,提供科学依据和标准。
  在揭示各公务员职位的特点和任职条件的基础上,制定统一的工资标准,使工资管理在整体上趋向合理。
  (三) 职位分类的局限性
  1、 对专业性较强的专业比较适用,对高级政治职位、机密性较强的职位、临时性的职位不太适用。
  2、 在进行职位调整的时候,容易使职位分类出现职级膨胀的趋势。
  3、 因分类的结构严密,不利于人才的跨部门流动与全面发展。
  (四) 我国的职位分类管理
  开始重视“人对职位的影响”;使职位分类的结构趋于简化;分类制度要灵活运用。
  为了克服弊端,我国提出了“因事设职”原则:
  系统原则:考虑职位设置时,将之置于组织系统中加以考虑。
  最低职位数量原则:职位应限制在为有效地完成任务所需职位的最低数。
  整分合原则:指一个“组织”在整体规划下的明确分工以及在分工基础上有效综合。
  能级原则:职位功能大小,根据其在组织中的工作性质、任务大小、繁简难易、责任轻重以及所需资格条件等决定。其步骤是:职位设置、拟定职位说明书、确定公务员的植物和级别、后续管理。

  二、 考试录用管理
  (一) 考试录用制度的概念
  考试录用制度是指国家行政机关依据有关法律法规的规定,按照一定的标准、条件,经过法定的程序,通过考试,从国家行政机关系统以外的人员中选拔优秀人才到政府机关工作,并与其建立与国家公务员权利和义务相应的法律关系和管理关系。
  (二) 考试录用管理的机构
  录用的管理机构是各级政府人事部门。
  (三) 考试录用的组织实施
  考试录用应在各级政府主管机关的统一组织下实施,其基本程序如下:
  发布公告、资格审查、考试、录用考核、体检、录用。
  (四) 录用考试
  按照《录用暂行条例》规定,国家公务员录用方法有笔试、面试以及“特试”。对新录用的国家公务员,实行试用期制度。

  三、 激励管理
  (一) 考核管理
  考核的内容包括德、能、勤、绩。重点考核工作实绩。
  公务员考核,实行的是客观公正、民主公开、注重实绩的三条原则。
  在对公务员的考核中,采取的方法主要是三个结合:领导和群众相结合;平时和年度相结合;定性和定量相结合。
  考核的结果一般分为优秀、称职和不称职三个等次。年度考核的结果是公务员任免、职务的升降、工资晋升、奖惩、辞退和培训工作的前提和依据,也是年度考核的归宿点,还是整个考核工作的重要组成部分。
  (二) 奖惩管理
  行政惩戒是国家公务员纪律与行政处分的统称。它是通过满足公务员的物质和精神需要,最大限度挖掘其潜力的一种管理方法,是公共行政的重要管理手段,是公共人事行政激励机制的关键性措施。
  奖惩的一般性原则:(1)有功则奖,有过则罚。(2)精神鼓励和物质鼓励相结合。(3)教育与惩戒相结合。(4)必须以事实为依据,以法律为准绳,在实体法、程序法方面都要严格依法办事。
  (三) 职务升降管理
  国家公务员职务升降制度,是指国家行政机关依据一定的条件,采用一定的方法,按照一定的程序,使国家公务员植物得到晋升或者降低的一种法律制度。
  职务升降是国家公务员各项管理制度的中心环节。
实行公务员制度的国家,大多采用年资晋升制、考试晋升制、推荐晋升制和越级晋升制等五种具体晋升制度中的一种或几种。
  我国公务员职务晋升遵循以下有关原则:
  德才兼备原则:首先要坚持知识化、革命化、专业化、年轻化的方针。其次,要把握好德才的辩证关系。
  公平、平等、竞争的原则:公开是公平、公正的前提,平等是公开、公正的条件。竞争是公平、公正的保证。择优就是公平、公正的结果。
  注重实绩和群众公认的原则:要以工作实绩作为职务升降的依据,是既突出,可以晋升,工作平庸,不能胜任本职工作的予以降职。
  逐级升降原则:
  (四) 工资、福利、保险管理
  国家公务员的工资,使国家根据按劳分配的原则,以货币的形式分配给国家公务员消费的一种形式,使国家公务员以自己的劳动创造价值的货币表现。国家公务员的保险,是指国家对因生育、年老、疾病、伤残和死亡等原则,暂时或永久丧失工作能力的国家公务员给予物质帮助的一种法律保障形式。国家公务员的福利,通常是指国家行政机关为提高国家公务员的物质文化生活水平,在工资和保险待遇之外对国家公务员在经济上帮助和生活上照顾,用以弥补部分额外支出,维护身心健康等而采取的一些措施。
  工资、福利、保险制度是公务员制度的重要组成部分,它有利于促进“按劳分配”宪法原则在国家公务员制度中的贯彻和落实
  工资、福利、保险具有保障、激励、调节的功能,有利于稳定的公务员队伍。

  思考题:
  1、简述我国职位分类管理的内容。
  2、简述激励管理的内容。
  3、简述交流制度、回避制度、辞职、辞退与退休制度的内容。
  4、如何完善我国国家公务员的管理。

第四章 培训管理

  一、培训的概念与意义

  国家公务员的培训是指国家行政机关根据工作需要,对在职公务员有计划地进行定期培养和训练,更新知识和技能,造就和培养一大批社会主义建设需要的合格的国家公务员。
  培训是经济、社会发展的需要。经济发展以来科学技术的进步,经济力量的竞争就是科学技术的竞争,而竞争的核心又是人才的竞争。因此必须大力加强培训国家公务员。
  培训是岗位规范的要求。岗位规范的要求与社会经济的发展紧密相连,岗位规范的贯彻实施必然能直接或间接的促进社会经济向前发展。因此国家行政机关需要通过各种岗位培训才能达到原有的要求。
  培训是提高公务员队伍素质的重要手段。公务员素质是影响行政指挥系统的重要一环,是保证提高公务员队伍素质的有效途径。
  培训是完善国家公务员制度的有效措施。把公务员接受培训作为公务员应享受的权利和应尽的义务,使公务员的进修和培训由法律加以保障。
  培训可以发现人才、培养人才、为晋生做好准备。随着社会经济的发展和科技的进步,行政管理的内容和任务必然发生变化,只有及时对公务员培训、不断更新知识,保持与社会、经济、科技的同步发展,才能保证公务员的整体素质。

  二、培训的原则
  为提高公务员的整体素质和工作效率,结合公务员的实际状况。在对公务员的培训时,应贯彻以下原则:
  学用一致原则
  对公务员的培训必须坚持培训与培训后的使用统一起来。只有贯彻学用一致,做到学用一致,才能收到实际效果。《国家公务员暂行条例》规定,公务员在培训期间的学习成绩与鉴定作为公务员任职和晋升职务的依据之一,这是国家公务员培训区别于以往多类培训的一个显著特点。
  按需施教原则
  各个时期公务员培训内容和形式均不同,公务员的培训只有根据不同时期需要,区分不同岗位要求,授之于不同政治、业务知识与管理技能,才能做到按需施教。
  讲求实效原则
  培训讲求实效,应该使受训者个体群体,通过一定时期和形式培训,获得新的知识、认识和技能。
  为保证培训质量,必须做好三方面工作:制定全面周密的培训计划;改革传统的培训内容;把培训与结果是用结合起来。

  四、 调控管理
  (一) 交流管理
  国家公务员交流制度的概念:
国家公务员交流制度是国家公务员在国家行政机关或与其他机关以及企业、事业单位一定层次的工作  人员进行流动的制度。其方式是调任、转任、轮换和挂职锻炼。
  交流形式 对象 范围
  调任调入:行政机关以外进入担任领导或者助理调研员以上非领导职务 外部交流

  调出:适用范围上没有限制
  转任
  行政机关内部的平级调动,针对所有在职的公务员 内部交流

  轮换(轮岗) 只限于担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的公务员 内部交流

  挂职锻炼
  针对所有在职的公务员 外部交流

  (二) 回避管理
  国家公务员回避制度的涵义:
  国家公务员的回避制度是为了保证国家行政机关工作人员依法执行公务,保持清正廉洁,防止因亲属关系影响公正执行公务的制度,主要包括任职回避、公务回避。
  (三) 辞职、辞退与退休管理
  国家公务员辞职、辞退与退休制度是国家公务员的主要“出口”,是解决国家公务员“能进不能处,能上不能下”,畅通“出口”的重要途径,也是提高公务员队伍素质的重要措施。
  辞职
  国家公务员的辞职是指国家公务员依照法律法规的规定,辞去所担任的国家行政机关工作的职务,包括领导职务和非领导职务,解除国家公务员与国家行政机关工作的任用关系。
  辞职是赋于国家公务员的一项基本权利。
  辞退
  是指国家行政机关依照法律法规规定,解除通过国家公务员任用关系。
  辞退是国家行政机关的一项发顶权力。
  退休
  是指国家公务员达到一定的年龄,或者具备了一定的服务年限,按照法律法规的规定,经过法定程序,退出工作岗位。由国家给与基本生活保障,并妥善安置照顾的一种养老保险形式。

  六、 完善我国国家公务员的管理
  (一)我国国家公务员管理的经验
  实行法制化的管理
  我国颁布《国家公务员暂行条例》和12个单项法规,使公务员管理做到有法可依、有章可循,步入法制化轨道。
  激励竞争机制的建立
  激励竞争制度是公务员制度核心内在机制,贯穿于公务员制度管理的始终。在录用上,遵循了“平等、公开、竞争、择优”的原则,采取“凡进必考”的方法。
  国家对公务员进行全方位的考核。
  在任用形式上,废除领导职务终身制。
  在“出口”通道上保持畅通,建立辞职辞退制度。
  培训制度的确立
  培训时对人才的潜力、智力、能力进行深度开发的重要手段。
  廉政约束机制的形成
  国家公务员纪律和行为规范出台,使国家公务员依法行政的约束力得到一定的保证。国家公务员制度建设是长期的不断完善的过程。
  (一) 完善我国国家公务员管理的对策
  完善我国国家公务员管理的对策如下:
  尽快出台公务法。实现法制化的管理是我国公务员制度的一个基本特征。也是贯穿国家公务员制度实施工作始终的主线。
  职位设置管理要规范化。我国职位分类制度是根据国情、从实际出发、积极借鉴国外的经验形成的制度。实行职位分类是国家公务员管理体制区别于区别我国传统干部管理体制的一个重要标志。
  考试录用方法要改进。国家行政机关录用担任主任科员以下领导职务的国家公务员,采取公开考试、严格考核的方法,按照德才兼备的标准择优录用。在实际运作中,还存在一定的缺陷。考题的结构、模式都要体现出信度、效度和区分度。
  培训的改革。面对全球化、社会化发展趋势和中国加入WTO后的新形势,公务员培训仍存在一些问题亟待解决。要解决这些问题,首先要建立和完善关于培训工作的单项法规,其次要采取有力措施提升施教机构的权威性。
  考核的完善。目前考核制度中的有些规定还缺乏严密性,考核方法潜科学,考核结果不够合理,需要规范考核有关法规,使公务员考核结合评估制度,增加考核结果的等次并且使考核结果使用到位。

  思考题:
  1、简述我国职位分类管理的内容。
  2、简述考试录用管理的内容。
  3、简述激励管理的内容。
  4、简述培训管理的原则。
  5、简述交流制度、回避制度、辞职、辞退与退休制度的内容。
  6、如何完善我国国家公务员的管理。

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