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《行政伦理学》学习指导纲要——景美凤
日期:[2008/5/19] 作者:[] 阅读数:

第一章 行政组织伦理

  一、行政组织伦理的内涵

  行政伦理是调控政府及公职人员行政行为的伦理意识和伦理规则。它由政府伦理、制度与公共政策伦理、公职人员的职业伦理构成。
  政府伦理是对政府组织的道德要求,它包括:
  第一,维护宪政,维护法治,在宪法和法律的范围内实施行政行为;
  第二,保障组织制度和行政决策的公正性,在公职人员的选举、任用、管理等方面,有公正合理的程序;
  第三,公开行政,落实公民的知情权;
  第四,保证政府行政行为的效率与低成本。
  公共行政的道德职能是行政伦理学得以成立的根据。正如有的学者指出的,长期以来,人们仅仅看到了公共行政的政治职能、经济职能、社会管理职能,总是把道德问题归结为社会个人的修养和品质上去。实际上,公共行政的道德责任是公共行政的基本内容,而且是公共行政其他职能得以充分实现的前提。因为公共行政作为整个社会的调节器,在任何时候都担负着维护和提供社会正义的使命,政府、公共行政的政治使命、经济使命、社会管理使命都是从属于这一使命,是这一使命的具体化。
  (一)个体合作与公共理性
  社会不是个人的简单集合,个人理性不是实现集体理性的充分条件。个人精明,但社会的理性结果不会自然出现,这是个“逻辑悖论”。对于个人最优的选择,为何会与集体或社会利益背道而驰呢?诺贝尔经济学奖获得考奥尔森就曾指出,由个人行为动向集体行动的过渡,是最为困难的逻辑。它是人类组成社会时所面临的根本问题。
  这里涉及到个体如何组成团体、组成社会的问题。近代西方启蒙思想家在这方面做了大量的探讨,提出了契约论的假设。
  霍布斯在人类的天性中发现,有三种造成争斗的主要原因:竞争、猜疑、荣誉,使人为了求利、求安全、求名誉而相互侵犯。理智提示出可以使人同意的方便易行的和平条件—也称为自然律。他提出人们遵守的自然法来调节彼此的关系。
  卢梭则看到,“人是生而自由的,但却无处不在枷锁之中。”社会秩序是为其他一切权利提供基础的一项神圣权利,这种权利绝不是出于自然而是建立在约定之上的。人性的首要法则,是要维护自身的生存;人性的首要关怀,是对于其自身所应有的关怀。任何人对于自己的同类都没有任何天然的权威,强力也并不能产生任何权利。而人们只是对合法的权力才有服从的义务。只有约定才可以成为人间一切合法权威的基础。社会的公鸡,是一种法律,它要有全体一致的同意。要寻找出一种结合形式,使它能以全部共同的力量来护卫和保障每个结合者的人身和财富,并且由于结合而使每一个与全体相联合的人又只不过是在服从自己本人,并且仍像以往一样地自由。这就是社会契约或国家的创制所要解决的问题。
  近代启蒙思想家表述了一个真谛:社会权力来源于社会中每一个公民,权力的设立和运行都应维护社会成员的平等权利。但在权利的运作方面,常常会背离赋予权力的初衷。权力的运用与最初的设定的偏差乃至异化,就是行政伦理进行行政行为调节的逻辑依据。
  (二)行政权力与公民权利
  行政权力是行政主体行使管理职能的权力。权力与公民的关系,根据西方对经济人与公共权力关系的考虑,有以下几种可能;
  1、善公共权力,恶经济人:公共权力的动机是为了使社会福利最大化,以限制社会个体成员的私利追求。但政府成员也是社会中的个体他们也是经济人,也会追求自己的私利。因而这种假设不适合作为行政原则设计的依据。
  2、善公共权力,善经济人。如果人民都是善的,就没有必要再建立政府。如果制度设计建立在良好的愿望上,那么最终会处处受挫。
  3、恶公共权力,善经济人。这就更没有必要建立政府。
  4、恶公共权力、恶经济人。既要在制度上防止个体为谋私利而损害社会,又要防止政府及其成员滥用权力损害公民权利,设定的制度要使恶人无法行恶。
  因此,公共行政的目标就是要达到“善治”,这是对整个社会的治理结构而言,不仅仅是善政(善政仅是对政府治理而言);善治是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。它们是城市社会管理的制度体系的合理性的判定尺度。 
  法律是全体公民的合约,而不是政府部门的工具;政府部门只受公民委托来执行这个合约,所以必须尊重公民的意愿,善待公民,正确尊重公民的权利。要有一套程序,确保每个人都被当作社会中完全平等的成员,有更多的公民权。民主政治的特色不在于它的程序可以得出最好的决定,而在于它借着多数人的同意,建立了权力的正当性。

  二、政府治理与行政伦理
  (一)行政伦理的价值基础
  宪政的目的就是限制国家权力和保障公民权利。行政行为的根本目标立于公共利益,体制架构、机构设置和职能配置立于公共服务,行政决策立于公开透明,行政执法立于公正、公平,行政运行立于公民和社会组织共同参与,行政成本立于公共财力。
  行政伦理的“公共性”与“公共精神”,是行政伦理的重要向度。公共利益,指在所有利益对产之外还有善,这种善只能通过一些人的合作来实现或达到。公共精神是摆脱利已主义而为大多数公众利益着想的精神。运行公共精神,是现代政府得以存在的合法性所在。
  (二)政府类型的伦理含义
  1、服务型政府
  2、有限责任政府
  3、法治型政府
  4、廉价效能型政府
  三、中西传统行政理念的差异
  (一)西方行政传统——为公民权利限定政府权力
  《美国宪法》、《权利法案》一直是美国人权保障的宪法基石,并成为以后其他西方国家制定宪法的范例。嫠成为美国人生活中的一个最重要的组成部分。
  (二)中国行政传统——伦理政治
  我国传统文化中总体上有人性善的取向。推崇“德政”、“仁政”的治国方略。使有道德的人来治理国家。常以礼代法。

  第二章 制度与公共政策的伦理向度

  一、制度设计与公共政策的伦理向度
  社会的基本结构是正义理论的首要对策,它作为所有人活动的背景,本为便不能有任何偏袒,而是对所有的个人目的和利益一视同仁,保持公平,追求一个合于公平原则的社会合作制度。制度设计和公共政策的制定,提供了社会的共同基础,成为公共理性的基点,决定着人们的选择。人们在特定的制度规范下形成特定的合作模式,进而直接影响着活动的意义和效率。因而制度对于人们的价值观念、活动方式、社会效应便有着根本性的意义,具有重要的伦理向度。
  公共政策指从国家最高权力机关的立法到行政机构制度的条例、规定。这些规范体系、条例规定,体现出强烈的价值取向,再去指导社会按照自己设定的目的来安排制度,并规定个人的义务和责任。
  政治组织和经济组织的设计都包括三个方面:行为约束机制(规则与命令)、遵守约束的程序、能降低交易费用的道德与伦理行为规范。

  二、制度设计与公共政策的伦理原则
  (一)国际的伦理原则
  人类的可持续发展,这是以人的全面发展为目标的生态、经济、社会可持续发展。发展涉及的是扩大人们过上他们所珍视的生活的选择,“为人类造福是发展的最终目的。”关注人类能力参与、性别平等、公共增长、消除贫困以及长期的可持续性。
  发展不只是单纯的经济增长,而且包括生活素质,在社会、文化、经济上都有改变。要质疑90年代以来的以市场为中心,以市场为动力的全球化。人类发展的范围还包括选择“有助于人们获得自荐、权益、归属感的政治、经济和社会机会并且富有创造性的发展。提供公共社会服务、收入再分配政策、充分就业完善的社会保障措施等,都是人类发展的内涵之意。进入21世纪后,人们又提出一切工作必须以人为本,让各地域乡的男女老少都有能力改善自己的生活,让每个人都分享全球化带来年机遇。
  (二)我国的伦理原则
  就中国的制度设计和公共政策制定来说,目前我们已经找到了一条全面建设小康社会的建设道路。这就是,以经济建设为中心,以人的全面发展为目标,推进中国特色社会主义经济、政治、文化的全面发展。它要求达到:
  1、经济总量增长与经济体制完善的统一。
  2、提高生活水平和生活质量,与提高人的素质和人的全面发展的统一。
  3、物质文明发展与政治文明、精神文明发展的统一。
  4、生态、经济、社会和谐与可持续发展能力的不断增强。

  三、制度与公共政策目标的原则
  (一) 功利/效率原则
  经济为好社会之本,人类发展最基本的机会和选择:过上长期、健康、有创造性的生活,达到体面的生活标准,有荐严、满足自荐、受到他人尊重以及得到人们在生活中看重要的东西。
  收入水平决定融入资格。
  社会的基本结构要设计成产生高效率的,尽可能创造最大的财富总额。世界经济发展的实践,揭示了这样的一个不争的事实:市场在资源配置中起基础性作用的市场经济,是社会化大生产所必需的。
  为了促进经济发展,需要进行经济体制上的调整改革,使之最大限度地促进生产发展。
  (二)公正原则
  罗尔斯自由主义的公正理论,是想在自由和平等这两方面都做到公正,罗尔斯提出了六个基本概念:
  1、社会作为公平合作的体系,这是起核心组织作用的概念,它充分实现了,就会产生出。
  2、良序社会理念,应应用于
  3、基本结构理念。那么公平合作的条款如何产生呢?这需要
  4、初始状态的理念,人们在“无知”与“冷漠”之中开展合作,从事合作的这些人应当如何被看待。
  5、自由与平等的人的理念,和
  6、公共证明的理念,在自由和平等的公民之间相互尊重的基础上,达成一致,保持有效的、民主的合作条件。
  (三)人本原则
  政府治理模式从以经济建设为中心职能意向以公共服务为中心职能。注重“人的安全”、“社会安全”,加强管理公共事务、解决公共问题、提供公共服务。让社会发展、人类发展跟上经济发展的速度。让人民受到更好教育,使之更健康、更有能力作出更好的选择,过上更充实的生活。倡导先进的生活方式,以扎实有效的社会管理,服务于社会的全面发展和全面进步,为社会生活的健康运行营造文明的社会氛围和道德基础。
 (四)关爱原则
  1、社会保障制度的道德基础
  政府通过提供优质的公共物品和高效的公共行政来服务于民、取信于民,做到“情为民所系,权为民所用,利为民所谋”。
  社会保障可以说是政府设立的一种制度,是运用大众的财富,来给最需要的人以最应得的支持。
  2、关受原则与照料政策的道德意义
  联合国人类发展署提出:“人类发展为仅通过提高收入、教育、健康、赋权及清洁的环境来实现,照料的核心在于它创造并提供人类团结。”
  照料也是人类福利的一个不可或缺的因素。照料是人类优先的需要,人闪有义务提供关怀与照料服务。

  四、行政权力与制衡的伦理思考
  (一)立法不能规避责任
  责任重于泰山,责任最终要落实到法律的文本上,纳入到立法的轨道中。立法,不仅是权力的配置机制,同时也是责任的定位机制。
  (二)伦理立法与反腐策略
  腐败会对管理机构甚至具体的操作人员产生一种腐蚀作用,会侵蚀坚持正直所需的勇气,人们会怀疑自己是否还应该坚持道德守望良知,在人民心目中,政府的威信和合法性也会丧失。

第三章 行政人员伦理

  一、角色与责任
  (一)职业分工
  劳动生产力上最大的增进,以及运用劳动时所表现的更大熟练、技巧和判断力,似乎都是分工的结果。分工,导致了专业化、专门化、技能、敏捷,促进了机器化,最终创造了更多的财富。行业分工,是社会发展的必然要求。

  (二)职业内涵
  职业职责:每一种职业都包含着一定的社会责任,必须承担一定的社会任务。职业权利:每一种职业人员都有一定的职业业务权利。职业利益,即每种职业人员都能从职业工作中取得的工资、奖金、荣誉等利益。

  (三)职责
  责任是职业产生和存在的根据,是社会职能的具体化。每种职业都享有职权,这一权力来自社会,必须是为社会的利益运用。

  二、行政人员伦理分析
  (一)意图伦理与责任伦理
  意图伦理是指从政者只按照自己的信念、意图和主观愿望行为,不考虑自己政治行为为可能产生的后果,即不对自己的政治行为负责。
  责任伦理是指从政者必须具备切实的热情,超越虚荣的责任感和人与 保持一段判断力,对自己的行为可预见的后果承担责任。
  意图伦理和责任伦理是两种为人类行为提供伦理意义的准则,在根本上是不同的,两者可以互补相成,这两种伦理合起来构成了道地的人,一个能够有从 政治之使命的人。

  (二)责任冲突——行政伦理学的困境
  行政责任冲突主要分为三种形式:权力冲突、角色冲突、利益冲突。
权力冲突:捐两种或以上的权力来源强加给行政人员的行为要求而导致的权力三间的冲突,如组织的上级、政府官员和法律三间的冲突。
  角色冲突:指行政人员角色时常与公民角色发生冲突。角色是指在社会中担当的身份,它要求特定的身份,要有与地位相称的人际互动行为规范与模式。
  利益冲突:指个人利益、组织利益和公众利益之间会有冲突。作为行政人员的公共角色要求,会与同时作为个人的私人利益要求之间产生冲突,会在担任公共的客观责任与自己的可能利益之间发生冲突。

  (三)领导机构
  领导是透过影响力的发挥,引导成员方向,结合成员意志,据以达成组织目标的一门艺术。领导行为由四个要素构成:领导者、被领导者、影响力、目标。领导机构是指上级与下级在互动上超越时间与 境的相对持久的行为模式。不同的领导机构导致了下级不同的或就行为,它还引发了下级对上级行为的具体道义期望,如在公平、人的尊严、正义等方面。

  三、行政道德

  行政道德是对行政人员个人修养和个人品格的要求,是内化行政人员心中的自觉意识。这些意识包括:
  忠于职守:把自己的行政岗位,不仅当作一种职业,而应视为一种职业,作为天职来对待。
公仆意识:国家的公共服务功能,在中国,就是公仆意识,利益为公。我们要建设公共服务型政府,制度安排要有助于最大限度地提供公共服务。公仆意识,要求甘于奉献,要有勇气。执政为民,公仆意识要求既具有大局意识,又具有责任意识,奉献意识。
  依法行政:法治不同于仅用法律来统治。法治,是法的主治,更是一种精神。法治是指主要依靠正义之法来治理国政与管理社会从而使权力和权利得以合理配置的国家类型。依法行政意味着权限法定,行为合法、程序合法、责任行政。
  廉洁勤政:公职人员不应该让自己对外部的个人或组织承担任何经济的或其他的责任。廉洁是为了更好地行政。在从事公事活动方面,应当全力心地投入,兢兢业业,理政勤政。
  无私奉献:无私是公职人员的重要品格。公职人员应该完全按照公共的利益作出决定。政治生活不能套用经济生活原则。在政策制定的过程中,即在政府的功能中,则是发挥对他人关心的合适场所。公共行政人员是社会的中坚力量,更应大力身体力行社会主义的义利观,把国家和人民的利益放在首位而以充分尊重个人佥权益,带动态个社会形成“人人为每人,每人为人人”的温馨氛围。

第四章 西方行政伦理概述

  行政伦理学出现于是9世纪末的美国,兴丐于20世纪70年代,成熟于八九十年代。市场经济发达国家的行政伦理建设也走在了前面。

  一、经济合作与发展组织(OECD)国家的行政伦理建设
  1998年,经济合作与发展组织理事会制定了改善行政伦理行为建议书。加强行政伦理,主要是基于两点考虑:一是参国的公共方式改革,使行传统的行政价值观遇到了新情况;二是全球化及国际合作的发展,出要求各国公共部门实行公认的高标准的行为规范,以有更好的对话和合作语境。

  二、日本行政伦理

  1999年的日本《国家公务员法》和2000年的《国这公务员人参理规和》规定,国家公务员是全体国民的服务者,其职务是受托于国民的公务。为了使国民对公务员执行公务时的公正性和对公务的依赖,就要有行政伦理法来保障。

  三、美国行政伦理

  美国行政伦理学20世纪80年代和年代关注的主题包括:公民权与民主理论,建军国思想与宪政传统,组织的情境,伦理教育,哲学理论与视角。
  美国设立的政府伦理办公室对行政伦理的推动起了重要作用。

  各章练习题均参见原教材。

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