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解读《中华人民共和国公务员法》
日期:[2008/5/20] 作者:[] 阅读数:
    《中华人民共和国公务员法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2005年4月27日通过。这部法律从开始起草到正式通过历时5年,修改14稿,将于明年1月1日起正式实施。全国人大内司委委员、国家行政学院?教授应松年认为,“作为中国政治制度的重要组成部分,公务员制度建设的最新成果,公务员法的颁布,不仅填补了立法空白,更重要的是使政治体制改革中非常重要的干部人事制度改革产生了实质性飞跃。”为了帮助各位领导掌握公务员法的基本精神,本期特就公务员法的立法背景和主要创新做一个简要介绍,供各位领导参考。
推进行政法治:公务员法的立法背景
  一、我国公务员制度的发展
  我国从上个世纪80年代初开始酝酿公务员制度,直到1993年《国家公务员暂行条例》(下简称《暂行条例》)颁布出台,公务员管理才开始走上制度化、规苑化的道路。1993年,国务院明确提出:“争取用三年或更多一点时间,在全国范围内基本建立起国家公务员制度,然后再逐步加以完善。”{。按照中央部署,各级组织人事部门秉承“整体推进,突出重点,分步到位”的思路,从1994年重点抓考录制度的建立实施、严把公务员队伍“进口”开始,一年一个重点,公务员制度建设稳步推进:凡进必考机制基本建立;激励机制开始运行;奖励制度发挥有效作用;竞争上岗制度逐步推开;轮岗、回避初见成效;“出口”初步形成;培训开始步入轨道;廉政约束机制发挥作用;公务员权利有了保障。其间最重要的成果,当首推公务员管理法规体系初步形成。经过10多年的实践,《暂行条例》的实施为进一步健全和完善公务员制度积累了丰富经验,制定公务员法的条件已经成熟。
  二、公务员制度建设中存在的主要问题
  (一)公务员制度立法层次较低。公务员制度的最高层次管理规范,仅为国务院出台的《暂行条例》,管理的权威性不够、执法检查机制不健全、强制力不够。在县、乡两级和某些垂直管理系统,不经考试就进入公务员队伍的情况仍高达30%左右。
  (二)公务员范围过窄。
  《暂行条例》规定的公务员范围仅限于国家行政机关的工作人员,而中国共产党机关和人大、政协、民主党派的工作人员属于参照管理。参与草案起草的国家行政学院宋世明教授认为,这种情况,“不利于加强党对机关干部队伍的统一领导,也不利于干部在不同机关之间交流。”
  (三)公务员激励机制不健全。现行公务员制度只提供了领导职务与非领导职务两个职务系列,公务员的职业发展阶梯过于单一。加之只设置了15个级别,基层公务员晋职升级空间很小,许多人退休前很多年都没有晋级机会。工资福利制度亟需调整、规范,分类考核指标体系没有建立,权益保障机制不够健全等问题也有待解决。
  (四)公务员制度创新成果期待法律确立。近几年,随着干部人事制度改革不断深入,公开选拔、竞争上岗制、领导干部引咎辞职制、部分职位的聘任制等创新成果,,都急需通过公务员立法予以吸纳、确认。
  三、公务员法的立法进程
  2000年6月中央批准印发的《深化干部人事制度改革纲要》明确提出,要抓紧研究制定公务员法,逐步健全党政机关干部人事管理的法规体系。按照中央领导同志指示精神,有关部门立即行动,于2001年初成立了公务员法起草工作领导小组;一个月后,起草小组的班子正式搭建,具体承担调研、文稿起草。起草小组首先就公务员法涉及的有关重要问题进行了专题调研,对公务员范围的确定、公务员职级与工资的关系等问题以及立法计划提出了初步意见。
  2002年初,起草小组开始研究公务员法的体例结构、具体内容以及草案条文。同年3月,起草小组邀请中央有关部门、全国人大、国务院有关部门、地方组织人事部门及部分专家学者,对起草公务员法遇到的重点、难点问题深入研讨。5月下旬,起草小组赴瑞士、英国、法国考察公务员制度。7月初,起草小组用一个月时间拿出了草案第一稿。2002年11月,党的十六大提出:“改革和完善干部人事制度,健全公务员制度。”这对公务员法起草提出了新的要求。
  从2003年开始,起草小组提速起草进程,将主要精力集中到一些重点问题的把握和完善上,公务员法起草步入攻坚时期,草案在一次次的修改中逐步完善、成熟。
  2004年2月6日,全国人大内司委召开全体会议,专门听取了起草小组的专题汇报,并对草案第十二稿提出了意见和建议。3月9日,公务员法草案正式以人事部名义上报国务院。11月26日,温家宝总理主持召开国务院常务会议讨论公务员法草案并原则通过。12月15日,国务院提请全国人大常委会审议。12月25日,十届全国人大常委会第十三次会议首次审议了公务员法草案。在分组审议中,86名常委会组成人员踊跃发言。大家普遍认为,制定公务员法适时而且必要,条件基本成熟,建议尽快审议出台。常委会有关机构根据审议意见、座谈会意见以及书面征求到的意见,对公务员法草案再作修改,并形成修改稿,提交到十届全国人大常委会第十五次会议,进行“二读”(第二次审议)。

  公务员法六大亮点
  一是调整了公务员范围。今后公务员不再局限于政府机关工作人员,“本法所称公务员,是指依法履行公职,纳入国家行政编制,由国家财政负担工资福利的工作人员”。公务员法中这条几经推敲的规定,首次明确了列入公务员范围必须同时具备3个条件:依法履行公职,纳入国家行政编制,由国家财政负担工资福利。按照上述界定标准,公务员的范围主要包括:中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关中除工勤人员以外的工作人员。
  二是公务员执行公务时,认为上级的决定或者命令有错误的,可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。上级不改变该决定或者命令,或者要求立即执行的,公务员应当执行该决定或者命令。执行的后果由上级负责,该公务员不承担责任。但公务员执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担相应责任。
  三是突出了对公务员的分类、严格管理。公务员法首次将公务员按照工作性质分为三类:综合管理类、专业技术类、行政执法类。国务院还可以在条件成熟的时候增加公务员类别。与此同时,建立了公务员的“三口”流动制度。“三口”指入口(录用)、出口(离开公务员编制)、楼梯口(职务级别上升、下降),用法律形式确定了公务员有上有下、有进有出的人事机制。公务员的出口除了退休这个正常出口外,还有“辞退”、“开除”、“淘汰”等特别出口形式。引入领导成员的引咎辞职和责令辞职制,即所谓“问责制”。并规定了离职从业限制。公务员辞去公职或者退休的,原系领导成员的在离职3年内,其他公务员在离职两年内,不得到与原工作单位业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职,不得从事与原工作业务直接相关的营利性的经营活动,违反者要予以处罚。
  四是建立职位聘用制。这次在公务员法律中首次明确了“聘用制”公务员的“合法身份”。所谓“专业性要求较强”,的具体指:金融、财会、法律、化验等职位的公务员;“辅助性”主要指:书写员、录入员、资料保管员等人。公务员’法首次明确了机关设立聘任制公务员职位,意在满足机关对较高层次专业技术人才的需要,同时也可降低机关用人成本,对一些社会通用性较强的事务性、辅助性工作,随时从社会上直接招聘人员来做。此外,把聘任制作为公务员任用的补充形式,可拓宽选人、用人渠道,改善公务员队伍结构,增强公务员制度的生机和活力。
  五是建立公务员权益保障制度。公务员法建立了人事争议仲裁制度,适用于聘任制公务员与机关之间发生争议的处理。这种因履行聘任合同而产生的争议,先由一个中立的人事争议仲裁机构来调解和裁决,当事人对裁决不服的,可以向人民法院提起诉讼。
  六是简化公务员工资构成,更好地体现按劳分配的原则。与1993年公务员暂行条例确定的工资制度相比,公务员法确定的工资制度,归并简化了工资结构,将基本工资有职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资“四结构”归并为“两结构”,也就是公务员的工资将由两块组成,一块反映职务,为职务工资;一块反映级别,为级别工资。职务工资主要是按照公务员职务高低、责任大小、工作难易程度来确定。公务员的级别工资根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。其中,资历包括公务员的学历状况、工作年限和任职年限等因素。其优势在于:1、能够使机关工作人员不提升职务也能享受晋升级别而提高工资待遇,从而克服因职务工资带来的滥提职务和随意将机构升格等弊端,有利于鼓励公务员在一个工作岗位上安心工作,减少“跑官要官”现象。加强公务员队伍的职业化建设。2、有利于克服工资“平台”问题,更好地贯彻按劳分配原则。同一职务层次的公务员的工作年限、任职年限、承担的责任和能力等各不相同,通过设置级别工资可以反映同一职务层次公务员的差别。
  应该看到,公务员法只能对公务员管理的基本制度、基本原则作出规定,一些具体的制度规范还需要大量细化的配套法规加以完善。

 (殷发志选编)

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